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理論研究 Theoretical Study

依法做好應急政策儲備持續增強風險防控能力 

著力助推國家治理能力提升
—財政部有關負責人就出臺《地方政府性債務風險應急處置預案》答記者問


  近日,國務院辦公廳發布《關于印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》(國辦函〔2016〕88號)。 同時,經國務院批準,財政部印發《關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)。就此,財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

  一、問:出臺《預案》和《指南》的背景是什么?

  答:實施地方政府債務風險防控,有利于提高地方政府動態監測、實時預警的能力,提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備,推進風險防控工作科學化、精細化,確保債權人和債務人合法權益,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線?!噸謝嗣窆埠凸に惴ā飯娑?,“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”?!豆裨汗賾詡憂康胤秸哉窆芾淼囊餳罰üⅰ?014〕43號)要求,“建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案,建立責任追究機制”。黨的十八屆五中全會明確提出建立風險識別和預警機制,以可控方式和節奏主動釋放風險,重點提高財政、金融等方面風險防控能力。

  按照黨中央、國務院決策部署,財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,積極構建規范的地方政府舉債融資機制,嚴格實施限額管理,要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批準的限額,依法設置地方政府債務的“天花板”;將政府債務全部分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理,改變了以往政府債務游離于預算之外的局面,主動接受人大監督;開展風險評估和預警,督促高風險地區切實化解風險;發行政府債券置換存量債務,有效緩解地方政府到期債務償還壓力,減輕地方政府利息負擔;加大專項檢查力度,堅決制止違法違規擔保融資行為等,既發揮了政府規范舉債對經濟社會發展的積極作用,又有利于防范財政金融風險,地方政府債務管理取得了積極成效,風險總體可控。但當前地方政府債務領域也出現了一些新的問題,主要是局部地區償債能力有所弱化,個別地區債務率超出警戒標準,違法違規融資擔保現象時有發生,一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等,需要引起重視。

  圖之于未萌,慮之于未有。建立地方政府性債務風險應急處置機制,是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預算法相關規定,提升國家治理體系和治理能力現代化水平,全面依法治國,深化財稅體制改革,防范和化解財政金融風險的重要舉措?!對ぐ浮返某鎏ń辛ν貧訟罟ぷ骺?。

  二、問:出臺《預案》的目的以及工作原則是什么?

  答:建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制,堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線,切實防范和化解財政金融風險,維護經濟安全和社會穩定。

  《預案》明確,建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制主要遵循以下原則:一是分級負責。省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責,省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導??縭。ㄇ?、市)政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理。二是及時應對。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合,加強對政府性債務風險的監控,及時排查風險隱患,妥善處置風險事件。三是依法處置。地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規,尊重市場化原則,充分考慮并維護好各方合法權益。

  三、問:《預案》主要包括哪些內容?

  答:《預案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發展理念,適應和引領經濟發展新常態,堅持總體國家安全觀,在準確研判當前和今后一段時期我國地方政府性債務風險狀況的基礎上,堅持問題導向,依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規和政策規定,遵循市場化、法治化原則,對地方政府性債務風險應急處置做出系統性安排,充分考慮各方合法權益,明確風險防控底線,建立預警和分級響應機制,嚴格風險事件責任追究,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

  一是依法明確適用范圍。依據預算法等法律和政策規定界定《預案》和《指南》的適用范圍:納入限額管理的地方政府債務,包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務;清理甄別認定的存量或有債務,包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

  二是建立分級響應機制。按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等,將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險,主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險,除上述措施外,省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外,當地方政府出現極大風險時,中央政府可適當指導。

  三是實施分類應急處置。堅持法治化、市場化原則,嚴格依據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規定,區分不同債務類型,分類提出債務違約處置措施,明確地方政府償債責任,實現債權人、債務人依法分擔債務風險。

  四是嚴格落實責任追究。風險事件發生后,適時啟動責任追究機制,對地方政府有關責任人進行行政問責和追究法律責任,對銀行業金融機構相關負責人嚴格依法追責,增強地方政府和銀行業金融機構領導干部的風險意識、責任意識,防范財政金融風險。

  四、 問:《預案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內容?

  答:財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排,使債務規模和償債能力相一致,恢復財政收支平衡狀態。實施債務高風險地區財政重整,是地方政府債務應急處置的重要內容,也是世界各國普遍采用的做法。地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序,保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出,要注重與金融政策協調,加強與金融機構的溝通,不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供?!對ぐ浮飯娑瞬普卣鬧饕朧?。包括:

  一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管,加大清繳欠稅欠費力度,確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度,增加政府性資源收益。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外,可以暫停其他財稅優惠政策,待?;獬笤儺謝指?。

  二是優化支出結構。財政重整期內,除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外,視債務風險等級,本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。

  三是處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業資產、國有股權等,結合市場情況予以變現,多渠道籌集資金償還債務。

  四是申請省級救助。采取上述措施后,風險地區財政收支仍難以平衡的,可以向省級政府申請臨時救助,包括但不限于:代償部分政府債務,加大財政轉移支付力度,減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束后,由省級政府自行決定是否收回相關資金。

  五是加強預算審查。實施財政重整計劃以后,相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項,在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時,必須報上級政府備案。確有不適當之處,需要撤銷批準預算的決議的,上級政府應當依法按程序提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。

  六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規劃管理,妥善安排財政收支預算,嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。

  五、 問:《預案》中提出將對地方政府性債務進行分類處置,請問如何處置?

  答:《預案》依據預算法、擔保法、合同法及其司法解釋等法律規定,區分不同債務類型提出處置原則,實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。

  一是地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。

  二是非政府債券形式的存量政府債務。新預算法實施后,地方政府舉債只能采取發行政府債券方式,為此《預案》對非政府債券形式的存量政府債務處置進行了明確。債務人為地方政府及其部門的,必須在國務院規定的期限內置換成政府債券,地方政府承擔全部償還責任。債務人為企事業單位等的,經地方政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致,可以按照合同法有關規定分類處理。即,債權人同意在規定期限內置換為政府債券的,地方政府不得拒絕相關償還義務轉移,并承擔全部償還責任;債權人不同意在國務院規定的期限內將償債義務轉移給地方政府的,仍由原債務人依法承擔償債責任,對應的地方政府債務限額由中央統一收回,地方政府作為出資人在出資范圍內承擔有限責任,依法實現債權人的風險和收益相匹配。

  三是存量或有債務。具體包括:

  ——存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照擔保法及其司法解釋規定,除外國政府和國際經濟組織貸款外,地方政府及其部門出具的擔保合同無效,地方政府及其部門對其不承擔償債責任,僅依法承擔適當民事賠償責任,但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的,以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

  ——存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務,地方政府可以根據具體情況實施救助,但保留對債務人的追償權。

  四是新發生的違法違規擔保債務。對新預算法實施以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務,參照上述第三類情況中的存量擔保債務依法處理。

  另外,經國務院同意,財政部專門制定了《指南》,進一步區分存量債務中的銀行貸款、企業債券、信托、BT等不同類型,分門別類明確具體處置措施,作為《預案》配套文件印發實施。

  六、問:《預案》中為什么要提出責任追究?責任追究的范圍、響應機制和程序是什么?

  答:防范和化解地方政府性債務風險事關全局。按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)關于建立考核問責機制的規定,《預案》中專門對違法違規責任范圍、追究響應機制、責任追究程序進行了明確。

  一是違法違規責任范圍。包括違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的行為;違反國發〔2014〕43號文件等有關政策規定的行為;其他違反財政部等部門制度規定的行為。

  二是追究機制響應。發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件,應當適時啟動債務風險責任追究機制,地方政府應當依法對相關責任人員進行行政問責;在地方政府統一領導下,當地銀監部門應當對銀行業金融機構相關責任人員依法追責。

  三是責任追究程序。有關任免機關、監察機關、銀監部門根據省級政府審定的有關責任認定情況,依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究;對涉嫌犯罪的,移交司法機關進行處理。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府,視債務風險形成原因和時間等情況,追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的,在終止應急措施之前,政府主要領導同志不得重用或提拔;屬于已經離任的政府領導責任的,應當依紀依法追究其責任。

  七、問:貫徹落實《預案》應當把握的主線是什么?

  答:一是堅持法治意識。地方政府債務風險應急處置涉及債權和債務關系。要充分認識地方政府債務管理與一般管理事務的差異性,全面貫徹依法治國的精神,堅持嚴格依據法律法規規定,妥善應對和處理各種可能出現的風險事件,?;ず謎ㄈ撕駝袢撕戲ㄈㄒ?。

  二是樹立風險意識。要主動適應和引領新常態,把防風險擺在各項工作突出位置。要按照《預案》要求,加強動態監測和實時預警,準確研判可能出現的地方政府債務風險及其原因,對癥下藥,綜合施策,力爭把各類風險化解在源頭,防止風險加劇或轉化,并依法加強對金融機構的風險警示和提醒。

  三是增強責任意識。地方政府債務風險防控事關總體國家安全。要堅持守土有責,妥善處理好促進經濟發展和防范債務風險的關系,處理好金融創新和國家安全的關系,把職責范圍內可能引發的風險防控好,不能把防風險的責任推給上面、留給后面或轉嫁他人。

  四是強化大局意識。地方政府債務風險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經濟增長和國家可持續發展等之間的關系,錯綜復雜。加強地方政府債務風險防控,要站位更高一層,堅持從全局視角、整體思路出發研究制定各項政策,維護國家持久安全穩定。